Los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria imponen al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas que constituyen faltas sancionables disciplinariamente

 

 

1.        Normas acusadas

LEY 734 DE 2002

(febrero 5)

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único

ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público:

[…]

2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función.

[…]

6. Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga relación por razón del servicio

 

ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes:

[…]

45. Ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la que pertenece.

[…]

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido” contenidas en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud” contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “negocios incompatibles” y “la institución” contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, e INEXEQUIBLES las expresiones “el buen nombre y prestigio de” contenidas en el mismo numeral.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondió a la Corte Constitucional resolver si las expresiones acusadas de los numerales 2 y 6 del artículo 34 y 45 del artículo 48, ambas de la Ley 734 de 2002, desconocen los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria y con ello, el debido proceso, por representar valores subjetivos indeterminados que dan lugar a una aplicación e interpretación subjetiva por parte de la autoridad disciplinaria.

La Corte reiteró que en el ámbito disciplinario las garantías constitucionales de los principios de legalidad y tipicidad imponen al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables disciplinariamente. Así mismo, la jurisprudencia ha señalado que la figura de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o los conceptos indeterminados en materia disciplinaria son admisibles constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad de realizar una remisión normativa, una interpretación sistemática o una determinación de alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que el tipo se complemente a partir de otras disposiciones cuya violación o incumplimiento configura la falta disciplinaria de que se trate. En este sentido, la falta no puede configurarse sin que previamente exista en el ordenamiento jurídico otras disposiciones que puedan ser objeto de violación o incumplimiento.

Después de examinar el contenido normativo de las disposiciones acusadas, frente al artículo 29 de la Constitución y los lineamientos establecidos por la jurisprudencia en relación con los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria, la Corte llegó a la conclusión de que no son de recibo los argumentos expuestos por el actor, sobre la presunta inconstitucionalidad de las expresiones acusadas de  los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002. A su juicio, es claro que las expresiones acusadas contenidas en estos numerales, consagran deberes generales de todo servidor público en cuanto (i) debe cumplir con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” el servicio que le sea encomendado; (ii) debe abstenerse de “cualquier acto u omisión” que cause la suspensión o perturbación injustificada de un ”servicio esencial” o que implique “abuso indebido” del cargo o función; y (iii) debe tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas con que tenga relación por razón del servicio. De esta manera, la Sala evidencia que estos deberes u obligaciones de los servidores públicos constituyen un desarrollo de las normas constitucionales que son el fundamento de la responsabilidad disciplinaria, entre otras, los artículos 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Carta Política.

En efecto, los artículos 6º y 123 de la Carta, consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así mismo, los artículos 122 y 123 superiores, establecen que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y por tanto, de conformidad con estos artículos, los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento, de manera que no puede el servidor público entrar a ejercer el cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben, con diligencia, corrección, eficiencia, eficacia e imparcialidad, entre otros principios rectores de la función pública. Por su parte, los artículos 124 y 150-2 de la Carta, le atribuyen al legislador la competencia para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Esta facultad se ejerce mediante la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de estatutos especiales autorizados por la propia Constitución Política. A su vez, el artículo 125 superior prevé que el retiro de los servidores públicos se hará, entre otras causas, por violación del régimen disciplinario. Al mismo tiempo, el artículo 209 de la Carta dispone que la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la administración tendrá un control interno conforme a la ley.  

Para la Corte es evidente que los deberes contenidos en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002 relativos a actuar con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” en el cumplimiento de las funciones del servicio que le sea encomendado; de abstenerse de realizar cualquier acto u omitir uno que origine la suspensión o perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que implique “abuso indebido”  del cargo o función, así como el deber de tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas en el ejercicio de su cargo o función, configuran obligaciones generales y básicas consagradas en la Carta Política (6º, 122, 123 y 209 C.P.) y constituyen un desarrollo de los postulados superiores, fundamento de la administración pública y del buen desarrollo del servicio público. Además, tales deberes se encuentran en plena armonía con las finalidades constitucionales propias del derecho disciplinario que coinciden con los principios contemplados en el artículo 209 de la Constitución.

Por otra parte, la Corte determinó que las expresiones demandadas de los numerales 2 y 6 del citado artículo 34, no vulneran en sentido alguno los principios de tipicidad y legalidad rectores del debido proceso, toda vez que no es cierto que las mismas constituyan tipos en blanco abiertos o de conceptos jurídicos indeterminados en el derecho disciplinario. Es evidente que las obligaciones, deberes y prohibiciones generales que prevé la ley, al momento de ser aplicadas, deben ser valoradas e interpretadas por la autoridad disciplinaria de manera sistemática con otras normas que prevean deberes, obligaciones y funciones de los servidores públicos, en la Constitución, la ley y el reglamento. Se trata además, de conceptos jurídicos cuyo significado ha sido ampliamente precisado por la jurisprudencia constitucional y que deben determinarse en cada caso concreto, de conformidad con las tareas y funciones propias del servidor público, de acuerdo con la Constitución, la ley y el reglamento, de manera que tienen un contenido específico definido y no admiten una valoración subjetiva por parte del operador disciplinario. En consecuencia, la Corte declaró la exequibilidad de las expresiones acusadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único.

No ocurre lo mismo respecto de algunas de las expresiones acusadas del numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establece las faltas gravísimas. Este numeral estipula como falta gravísima, el hecho de que el servidor público lleva a cabo actividades o reciba beneficios de “negocios que sean incompatibles con el buen nombre o con el prestigio de la institución pública” a la que pertenece el servidor público. En concepto de la Corte, las expresiones demandadas del citado numeral 45 cumplen parcialmente con los presupuestos básicos de la conducta típica disciplinaria en razón de la vaguedad e indeterminación de algunas de las expresiones demandadas, que no permiten determinar con claridad y exactitud la falta disciplinaria gravísima a sancionar, a través de la remisión normativa o de interpretación sistemática propias de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o mediante la determinación del alcance normativo del concepto y por tanto, vulneran los principios de tipicidad y legalidad, afectando el debido proceso del disciplinado. Así, las expresiones “negocios incompatibles con … la institución”  tal y como está redactada y dada su textura abierta, debe complementarse con aquellas disposiciones que consagren actuaciones violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización, celebración o ejecución de los negocios que trata la norma o con aquellas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate, las cuales son perfectamente determinables -vgr. en el estatuto de contratación pública, regímenes de incompatibilidades, etc.-. Por consiguiente, estas expresiones resultan acordes con los postulados constitucionales de tipicidad y legalidad en la configuración de la falta disciplinaria.

A una conclusión diferente llegó la Corte en relación con las expresiones “con el buen nombre y prestigio de” contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pues la vaguedad y ambigüedad de las mismas vulnera de manera clara las exigencias constitucionales de legalidad y tipicidad en materia disciplinaria. Para la Corte, no es posible llevar a cabo la remisión normativa, de interpretación sistemática o de determinación del alcance normativo de las mismas, como sí es posible respecto de los términos “negocios compatibles con la institución”. Es así como, los vocablos “buen nombre y prestigio” referidos a la institución pública de que se trate, no permiten la configuración adecuada del tipo disciplinario por parte del operador disciplinario, ya que constituyen conceptos subjetivos que no posibilitan la concreción objetiva, taxativa y específica del tipo de conductas que dan lugar a la afectación de la institución, determinación que queda entonces delegada a la interpretación subjetiva y discrecional de la autoridad disciplinaria, dando lugar a la discrecionalidad y arbitrariedad, en desmedro del debido proceso del disciplinado. Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que en este caso se trata de la tipificación de una falta  disciplinaria gravísima, que como lo ha reconocido esta Corporación, deben constituir comportamientos esencialmente graves derivados del incumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos, de la violación de la Constitución, de la ley y reglamentos. En el mismo sentido, la Corte se pronuncio en la sentencia C-728/00  mediante la cual se declararon inexequibles expresiones análogas como las de “empañar o afectar el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución” que se consideraron conceptos jurídicos vagos e indeterminados y por lo mismo, resultaron lesivos de los principios de tipicidad o de legalidad en el orden disciplinario.

En consecuencia, la Corte procedió a declarar exequibles las expresiones “negocios incompatibles” y “la institución” contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, e inexequibles las expresiones “el buen nombre y prestigio de” contenidas en el mismo numeral.

 

4.        Salvamentos de voto y reserva de aclración

Los magistrados Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub manifestaron su salvamento de voto parcial, toda vez que consideraron que las mismas razones que condujeron a declarar la exequibilidad de parte de las expresiones demandadas de los artículos 34 y 48 del Código Disciplinario, fundamentaban la constitucionalidad de las expresiones que fueron declaradas inexequibles. En su criterio, los conceptos de “buen nombre” y “prestigio” no constituyen nociones vagas y ambiguas, sino que su contenido bien puede ser precisado con los principios generales de derecho, la jurisprudencia y la doctrina, fuentes auxiliares de derecho, que permitían determinar en cada caso, la infracción prevista en el numeral 45 del artículo 48 del mencionado Código. En particular, observaron que la propia Constitución alude al buen nombre y a la honra, conceptos que han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Por tales motivos, todas las disposiciones acusadas han debido ser declaradas exequibles.

La magistrada María Victoria Calle Correa se reservó la presentación de una eventual aclaración de voto, sobre algunos de los fundamentos de las decisiones adoptadas en esta sentencia.

 

Existencia de cosa juzgada en relación con la constitucionalidad de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1395 DE 2010

(julio 12)

ARTÍCULO 52. El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 quedará así:

Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.

Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.

El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación.

Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad de juramento, que se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su paradero.

Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

PARÁGRAFO 1o. Cuando la conciliación extrajudicial sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor del Consejo Superior de la Judicatura.

PARÁGRAFO 2o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En los asuntos civiles y de familia, con la solicitud de conciliación el interesado deberá acompañar copia informal de las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el eventual proceso; el mismo deber tendrá el convocado a la audiencia de conciliación. De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder.

PARÁGRAFO 3o. En los asuntos contenciosos administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada. La corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado. Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el recurso de reposición.

 

2.        Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-598 de 2011, que declaró “EXEQUIBLE” el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, salvo la expresión “De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder”, que se declaró INEXEQUIBLE y EXEQUIBLE el parágrafo 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En términos generales, la Corte Constitucional ha señalado que se configura el fenómeno de cosa juzgada cuando: (i) se propone estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición jurídica ya estudiada en sentencia anterior; (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada) ya estudiadas en una sentencia anterior.

En la presente demanda, se cuestiona la constitucionalidad de los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, por los mismos cargos formulados y analizados en relación con estas disposiciones en la sentencia C-598 de 2011, razones por las cuales, se impone estar a lo resuelto en esa ocasión, como quiera que no hay lugar a un nuevo pronunciamiento.

 

4.        Aclaración de voto

La magistrada María Victoria Calle Correa anunció la presentación de una aclaración de voto, en razón a que si bien debe acatarse la existencia de cosa juzgada, en su momento, salvó el voto respecto de la sentencia C-598 de 2011, a la cual se dispone estarse a lo resuelto.

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Presidente